Le 25 janvier dernier, le Conseil constitutionnel censurait plus de 30 % de la loi immigration, adoptée après son passage en Commission mixte paritaire. Cette censure massive s’est abattue sur une trentaine d’articles pour un motif de procédure, le Conseil les ayant qualifiés de « cavaliers législatifs », c’est-à-dire d’amendements n’ayant pas de lien, même indirect, avec le projet de loi. Un retour au projet de loi initial du gouvernement, centré sur l’augmentation du recours au OQTF et la réduction des voies de recours pour les contester, qui a conduit à des réactions nombreuses et contradictoires.

De gauche à droite, les critiques fusent mais reconnaissent au fond la légitimité du Conseil

A droite, on fustige le « gouvernement des juges » qui aurait porté atteinte à la « démocratie » en censurant les amendements les plus réactionnaires des sénateurs LR. A gauche, on se réjouit, pour reprendre les mots de Manuel Bompard, que le Conseil « rappelle que les pires délires racistes de Macron et de Le Pen sont contraires à nos principes républicains ». Ian Brossat retient encore de la décision que « la préférence nationale n’est pas compatible avec les valeurs de la République ». Si elles prennent des positions diamétralement opposées, en prenant partie pour ou contre le texte raciste de Darmanin amendé par LR, elle se rejoignent au fond sur une certaine conception du Conseil constitutionnel : celle d’une institution indépendante garante du respect de la Constitution, des droits fondamentaux qu’elle proclame ainsi que de la régularité de la procédure législative.

La gauche reproche au Conseil de ne pas être allé assez loin dans la « défense des droits et libertés » en se contentant d’une censure pour un motif procédural, sans prononcer sur le fond l’inconstitutionnalité de mesures racistes profondément choquantes telles que la restriction des titres de séjours pour raison de santé, l’exclusion des sans-papiers de l’hébergement d’urgence ou encore la suppression des allocations familiales faute de durée de séjours suffisant. La critique peut s’étendre à des mesures issues du projet de loi du gouvernement et complètement épargnées par le Conseil telle que la systématisation des OQTF pour les déboutés du droit d’asile.

C’est la position qu’expriment les constitutionnalistes de gauche qui prennent la plume dans la presse pour commenter la décision. Dominique Rousseau écrit ainsi dans les colonnes de Libération que les Sages « auraient dû affirmer que les dispositions censurées n’étaient pas seulement des cavaliers législatifs mais des missiles législatifs téléguidés pour détruire la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen  ». Samy Benzina constate de la même manière dans Le Monde que « le juge constitutionnel a manqué l’occasion de se prononcer au fond sur les limites constitutionnelles aux atteintes portées aux droits des étrangers ».

La droite, au contraire, reproche au Conseil d’être allé « trop loin » en censurant aussi lourdement les amendements réactionnaires de la droite sénatoriale, pourtant en lien avec l’immigration. Eric Ciotti et le RN saisissent la balle au bond pour réactiver leur revendication d’un référendum sur le sujet. Un projet auquel Macron n’est pas fondamentalement opposé, puisqu’il proposait à l’occasion du 65ème anniversaire de la Vème République, le 4 octobre dernier, d’élargir le champ de recours au référendum pour notamment rendre possible une telle consultation.

Le chef des Républicains critique ainsi les « Sages » de la rue de Montpensier : « Ils ont jugé en politique plutôt qu’en droit. Cette censure était attendue par Emmanuel Macron et la gauche. » Appelant à « reprendre au plus vite dans un texte législatif spécifique l’ensemble des dispositions invalidées », il s’engouffre dans la porte laissée grande ouverte par le Conseil qui n’a pas censuré sur leurs principes les amendements racistes de la droite. Des réactions totalement contradictoires, mais qui semblent avoir en commun de manquer certains aspects centraux e la décision.

Le Conseil au secours d’un pouvoir exécutif affaibli par la crise du régime

Une lecture plus attentive de la décision sur la loi immigration doit la replacer dans le contexte de la crise traversée par le régime depuis 2017, avec l’effondrement du bipartisme, et de son approfondissement à partir de 2022 avec la perte de la majorité absolue de l’Assemblée nationale par le camp présidentielle. Les membres du Conseil constitutionnel n’ignore évidemment rien des difficultés du régime et leurs décisions entretiennent un dialogue constant avec la situation politique concrète et les obstacles rencontrés par l’exécutif. Sur l’encadrement du droit d’amendement en particulier, si la jurisprudence du Conseil en matière de « cavaliers législatifs » a pu varier depuis la naissance de le Vème République, un tournant notable peut être daté de 2019.

En décembre 2018, la loi « portant mesures d’urgence économiques et sociales », autrement dit la loi « gilet jaunes » adoptée pour répondre au mouvement, fait l’objet de nombreux amendements à l’Assemblée nationale, 147 en commission et 229 en séances, dont plus de 30 % sont déclarés irrecevables par la présidence de l’Assemblée : une façon de censurer en amont de potentiels « cavaliers législatifs » en interdisant administrativement l’examen de l’amendement au sein de l’Assemblée.

En mars 2019, Jacques Mézard, ancien ministre de l’Agriculture puis de la Cohésion des territoires d’Emmanuel Macron, et Alain Juppé, ancien Premier ministre centriste proche de Macron, prennent leurs fonctions au Conseil constitutionnel. Il s’agit de la première vague de nominations au Conseil depuis 2017 et donc de l’arrivée du macronisme au Palais Royal. Dans une décision du 21 mars 2019, le Conseil se prononce sur le principe de l’irrecevabilité des amendements prononcée par la présidence de l’Assemblée. Il n’y trouve rien à redire : « aucune exigence constitutionnelle n’impose la motivation des décisions d’irrecevabilité prononcées à ce titre par les instances parlementaires, pas davantage que l’existence d’un recours au sein de l’assemblée en cause ». En d’autres termes, la présidence de l’Assemblée dispose d’un droit de censure discrétionnaire sur les amendements déposés qui constitue un premier filtre au droit d’amendement, insusceptible de recours.

Le 4 juin 2019, le règlement de l’Assemblée nationale est modifié pour faciliter le filtrage des amendements par la présidence. Notamment, les présidents de commission transmettent désormais à la présidence de l’Assemblée la liste des amendements posant selon eux un problème de recevabilité, permettant ainsi leur rejet préalable et sans discussion. Cette évolution du règlement de l’Assemblée est validée par le Conseil constitutionnel lui-même le 4 juillet suivant. L’année 2019 est également marquée dans l’actualité du Conseil par la décision sur la loi mobilité qui acte un durcissement de l’appréciation des cavaliers législatifs qui se retrouve dans la décision sur la loi immigration. Dans cette décision, le Conseil se prête pour la première fois à un inventaire du projet de loi initial du gouvernement afin de déterminer si les amendements avaient bien un lien avec ce projet. Avec cette méthode, qui définit l’« objet de la loi » par l’intention du gouvernement, le Conseil ressert fortement la vis à l’initiative parlementaire.

Ce raidissement de la procédure législative en faveur du gouvernement va révéler son utilité à la lumière de la séquence politique suivante, à l’hiver 2019-2020, avec la première tentative de réforme des retraites de Macron et politique de LFI de la « guérilla parlementaire » par le dépôt massif d’amendements. Entre 2020 et 2022, plusieurs textes feront l’objet de déclarations d’irrecevabilité massives de leurs amendements par la présidence de l’Assemblée, comme la loi séparatisme (18,03%) ou la loi climat de 2021 (20,35%).

Surtout, dans la situation de majorité relative qui est celle du gouvernement depuis 2022, ces mesures prises depuis 2019 rejoigne l’arsenal anti-démocratique de la Vème République, aux côtés du 49.3, des ordonnances, ou encore des dispositions mises en lumières par la réforme de retraites de 2023 comme le vote bloqué (sans droit d’amendement) ou le temps d’examen limité de l’article 47-1. Si ces outils ont été les armes privilégiées par le gouvernement pour faire passer en force sa réforme des retraites malgré un mouvement ouvrier largement mobilisé, la restriction du droit d’amendement est, dans le dossier immigration, l’outil par lequel Macron et Darmanin reste maîtres de leur projet en dépit de l’opposition parlementaire de droite.

Replacée dans cette perspective, la décision du Conseil constitutionnel sur la loi immigration marque une étape de plus dans l’escalade bonapartiste du régime, qui trouve dans le renforcement du pouvoir exécutif la porte de sortie à ses crises. Si le renforcement de l’exécutif sert aujourd’hui immédiatement le camp macroniste au pouvoir, l’action du Conseil constitutionnel n’est pas pour autant bassement partisane. En renforçant toujours plus l’exécutif, notamment dans ses relations avec le Parlement, le Conseil prend acte que la Vème République est entrée dans une nouvelle époque, dans laquelle le gouvernement ne peut plus compter sur la docilité d’une majorité parlementaire absolue. Après la fin du bipartisme à la française en 2017, puis l’absence de majorité absolue et la tripartition de la représentation parlementaire en 2022, il est en effet peu probable que de prochaines élections législatives, anticipées par une dissolution ou en 2027, n’accouche d’une majorité claire pour qui que ce soit. Dans ces circonstances, le Conseil accomplit sa mission de défense des institutions en les préservant de tout risque de déstabilisation parlementaire.

En ce sens, Lauréline Fontaine, constitutionnaliste et autrice de La Constitution maltraitée publié l’an dernier, formule une réponse juste aux commentaires de la droite dans un billet publié sur son site personnel : « Il n’y a pas de gouvernement des juges en France, et encore moins de la part du Conseil constitutionnel. Celui-ci au contraire reste rivé à l’exercice du pouvoir, et singulièrement du pouvoir exécutif, dont il valide presque tous les caprices. » Si l’universitaire appelle par ailleurs de ses vœux une introuvable « justice constitutionnelle », son analyse sur le rôle du Conseil a le mérite de la lucidité.

Forts de ce constat, nous pouvons d’autant moins placer le moindre espoir dans le Conseil constitutionnel qui veille à la stabilité du régime et n’hésite pas pour ce faire à apposer le sceau de la constitutionnalité à toutes les manœuvres anti-démocratiques du gouvernement. Hier, les Sages validaient la réforme de retraites, née de force à l’aide de tous les forceps de la Constitution. Aujourd’hui, ils valident la loi violente et raciste de Darmanin et de Macron sans rejeter sur le fond le programme de la droite et de l’extrême droite. Pour mettre un coup d’arrêt aux attaques, nous ne pouvons donc certainement espérer que le Conseil aille « plus loin » dans sa censure ou qu’il fasse « plus sérieusement » son travail. Ce n’est que par l’organisation et par la mobilisation de notre camp que nous pourrons mettre en défaite les projets du gouvernement, de la droite et de l’extrême droite.